Piano Nazionale di salvaguardia antisismico per i centri storici

Estratto dagli interventi dei relatori della tavola rotonda tenutasi presso il GIC EXPO 2018 il 9 novembre 2018, alle ore 14,00 con rilascio dei CFP per Geometri ed Architetti.

Archh. Gimma, Gorio, Stegher, Eichberg, Gizzi, Ing Marchetti e Avv. Grillone.

A cura dell’Arch. Umberto Stegher.

Le diverse condizioni di vita e di prospettiva occupazionale del territorio italiano hanno determinato negli ultimi decenni il progressivo allontanamento dei residenti da molti centri urbani delle zone svantaggiate, in particolare nell’entroterra. Interi centri storici sono stati abbandonati, e l’edilizia che ne costituiva la componente identitaria è stata lasciata priva di manutenzione raggiungendo livelli di degrado che ne minacciano la stessa esistenza.

I recenti terremoti, inoltre, hanno reso evidente come in molte zone d’Italia, ad elevato rischio sismico, gran parte dell’edilizia non sia in grado di resistere alle scosse di elevata intensità.

Le Norme Tecniche per le Costruzioni, recentemente ridefinite dal Ministero delle Infrastrutture, impongono, negli adeguamenti antisismici dell’edilizia, livelli di sicurezza elevati, legati ad opere costose, che scoraggiano la committenza privata, limitano l’intervento pubblico di consolidamento degli edifici danneggiati, e rallentano la stessa ricostruzione post sisma delle aree più colpite.

Nel clima di generale impoverimento dei cittadini, che in parte si lega alle condizioni lavorative dei giovani, lo Stato italiano non può limitarsi ad emanare disposizioni per allontanare la responsabilità di eventuali disastri ai vari livelli di potere. E’ piuttosto necessario che si renda protagonista di un’azione decisa, organicamente concepita, che assicuri sicurezza, occupazione, e conservazione dei valori identitari del nostro costruito; che promuova un serio esame del patrimonio edilizio storico esistente, che ne evidenzi le criticità strutturali, ed al quale faccia seguito il generale miglioramento sismico dell’esistente, tanto di quello in muratura tradizionale, quando di quello con struttura di cemento armato.

Tutto ciò si può concepire attivando un piano “Piano Nazionale di Salvaguardia Antisismico per i Centri Storici” del quale si descrive l’articolazione. La consapevolezza dell’emergenza e la regìa pubblica dell’operazione dovranno assicurare il contenimento delle azioni all’essenziale, per limitarne i costi a carico della collettività.

Suo modello è la grande impresa denominata “Piano INA Casa” che ha segnato – nei suoi quattordici anni di attività (1949-1963) – una fase significativa della politica economica del dopoguerra, ed una delle più importanti, consistenti e diffuse esperienze di realizzazione nel campo dell’edilizia sociale. Solo all’interno di un’azione di così vasto respiro – alla quale concorsero Enti pubblici e Istituti di Credito – fu possibile indirizzare la crescita delle città italiane, creare le condizioni per dare un alloggio ai ceti meno abbienti, garantire il rispetto degli standard di vita, scegliere modelli urbanistici legati alla storia e alla cultura del nostro paese.

Il piano venne finanziato attraverso un sistema misto che vide la partecipazione dello stato, oltre che dei datori di lavoro e dei lavoratori. I timori che si stesse mettendo in piedi un lento, pesante e dispendioso apparato furono presto smentiti dalla costituzione di un ente centralizzato e snello. Il Comitato di attuazione del piano, un organo che svolgeva vigilanza generale, emanava norme, e distribuiva fondi e incarichi. Gli aspetti architettonici e urbanistici erano invece affidati alla Gestione INA-Casa, diretta dall’architetto Arnaldo Foschini (1884-1968).

Il “Piano Nazionale di Salvaguardia Antisismico per i Centri Storici”, che si è proposto nel convegno, ha l’obiettivo principe di mettere in sicurezza il costruito, in particolare di quello residenziale in muratura tradizionale, ed ottenere altresì lo scopo di formare professionisti, tecnici e maestranze nelle tecniche di costruzione tradizionali, che si prefigge di ottimizzare. 

Migliorare il comportamento dell’edilizia tradizionale – dunque dell’edilizia esistente – è operazione culturale, economica, etica: si limiterà così il consumo di suolo nel modo più coerente con la nostra storia, rispettando l’identità dei luoghi e l’espressione insediativa dei nostri antenati.

E’ stato costituito alla fine del 2017, un gruppo di professionisti associati, ad alta specializzazione nei settori finanziario, di tutela dei Beni Culturali ed ingegneristico, con lo scopo di offrire servizi di consulenza, per promuovere il “Piano Nazionale di Salvaguardia Antisismico per i Centri Storici”, coordinati dall’Arch. Maria Giuseppina Gimma, delegato dell’Ordine degli architetti di Roma, per il restauro, la conservazione ed i beni culturali.

Il Piano è destinato al finanziamento agevolato a persone fisiche o giuridiche private e non pubbliche, necessario al consolidamento strutturale, al recupero e alla rigenerazione urbana delle aree degradate e del patrimonio architettonico nei Centri Storici. 

Si tratta di aree, destinate all’abbandono, catalogate ad alto rischio sismico di grande magnitudo, come desumibile dalla Mappa di Pericolosità Sismica, redatta dall’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia. 

Come dimostrato in varie Mappe, le zone a maggiore rischio sismico regionale sono rilevabili lungo la dorsale Appenninica, il Centro al confine tra Marche Umbria e Abruzzo, interessate anche dal sisma del 24 agosto 2016, con successivo sciame sismico e scosse: Amatrice e aree adiacenti.

Sono indicativamente definite le aree geografiche italiane a più alto rischio sismico: Campania, Sicilia, Calabria, Basilicata, Appennino Centrale compreso tra Umbria, Marche, Abruzzo, Molise e Lazio, Bacino Adriatico, Garfagnana, Appennino forlivese e Pianura Padana emiliana, sono le stesse che negli ultimi 50 anni hanno subito violenti sismi.

I fenomeni tellurici, che hanno coinvolto, nell’ultimo decennio, alcune regioni Italiane, Abruzzo, Umbria, Emilia Romagna, e Lazio, hanno colpito soprattutto i centri storici (costituiti da edifici di oltre 400 anni (con anche importanti cambiamenti tipologici costruttivi e con interventi di consolidamento antisismico inopportuni) non in grado di resistere alle tensioni prodotte dal sisma), hanno messo in luce la fragilità delle componenti edilizie, strutturali ed infrastrutturali, creando fenomeni di dissesto ad essi collegati (crolli, frane e problemi idrogeologici).

Inoltre molti centri storici a seguito dell’inurbamento dei giovani e della classe lavorativa, verso la provincia e le città hanno subito un notevole impoverimento della loro popolazione, riducendola a pochi anziani e il più delle volte modificando il titolo di proprietà delle abitazioni da prima a seconda casa.

Si è spesso assistito a fenomeni di crollo demografico di alcuni centri urbani, che anche a seguito del sisma, sono stati quasi completamente abbandonati o ridotti a macerie e ricostruiti altrove.

Questi fenomeni hanno fatto si che molti centri urbani abbandonati, a volte ridotti a ruderi, il caso di Gibellina è emblematico, debbano risorgere sia come ricostruzione di una configurazione storico sociale sul territorio, ma ancor più necessitano di una rigenerazione funzionale urbana quale attrattiva per il ritorno degli abitanti con attività produttive specialistiche locali o di terziario.

Si propone, in tale contesto di fragilità dei sistemi urbani di valore storico, la RILETTURA, in chiave specialistica, del Piano Casa di Fanfani, (legge 28 febbraio 1949, n.43 “Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori” pubblicata in G.U. n.54 del 7 marzo 1949), da perseguire come procedura tecnico finanziaria al fine di creare un criterio operativo rivolto alla tutela e alla salvaguardia del patrimonio storico edilizio ed ambientale italiano. 

I risultati del Piano Fanfani, produssero una grande vitalità lavorativa, che corrispose ad una crescita sulla vita economica e sociale del paese. Difatti, solo pochi mesi successivi all’approvazione della legge, nell’estate del 1949, fu aperto il primo cantiere degli oltre 600, che garantirono negli anni che iniziarono nell’autunno dello stesso anno. Il ritmo di costruzione, reso possibile dalla struttura organizzativa Ina-Casa, fu estremamente efficiente e, con l’entrata a regime, produsse la produzione di circa 2.800 unità abitative a settimana, con la consegna, sempre settimanale, di circa 550 alloggi alle famiglie assegnatarie.

Il Piano Fanfani si sviluppò per 2 settenni: 

• Il primo settennio fu caratterizzato da un investimento finanziario complessivo di 334 miliardi di lire necessario alla costruzione di 735.000 vani, corrispondenti a 147.000 alloggi. 
• Con il secondo “settenato” del piano, si raggiunse l’obiettivo di 2.000.000 di vani realizzati per complessivi 355.000 alloggi. 

Il Piano INA-CASA alla sua scadenza programmata di 14 anni, sviluppò 20.000 cantieri che portarono, come era nella volontà del legislatore, ad impiegare manodopera stabile: oltre 41.000 lavoratori edili all’anno.

La riproposizione in chiave attuale delle procedure amministrative, finanziarie e tecniche adottate nel piano Fanfani, INA-CASA, potrebbero rappresentare un programma di sviluppo economico, necessario a prevenire i danni derivanti da eventi sismici di grande magnitudo e la perdita successiva di identità storiche culturali uniche intese come valore patrimoniale di valenza storica. 

Il procedimento esposto in questo contesto, si prospetta con una quadrupla valenza:

1. Risparmio di vite umane a seguito di eventuale sisma;

2. Salvaguardia attraverso il recupero e la rigenerazione urbana del patrimonio edilizio e ambientale dei centri storici italiani;

3. Ripresa economica del comparto edilizio tramite:

–  l’utilizzo di fondi UE ed Italiani a fondo perduto 

– la movimentazione economica di fondi provenienti da Istituti bancari consociati rilasciati con mutui agevolati, 

–  la creazione di nuove figure professionali nel settore pubblico e privato;

4. Ripresa delle attività delle costruzioni, destinate al consolidamento, al restauro architettonico, e ad agevolare le imprese del settore.

Lo sviluppo della filiera occupazionale edilizia, potrebbe definirsi come creazione di posti di lavoro nei seguenti settori:

• Tecnici qualificati quali Ingegneri, Architetti, Geologi e Geometri come funzionari della P.A.
• Tecnici qualificati quali Ingegneri, Architetti, Geologi e Geometri nel settore progettazione, direzione lavori, collaudo e sicurezza cantieri.
• Attività edilizia per Imprese, Artigiani e Cooperative edilizie che comunque devono essere iscritte nelle specifiche categorie SOA, relativamente agli importi ed alle specifiche lavorazioni richieste e necessarie.

Con questo contributo, il gruppo di lavoro si auspica di poter richiamare l’attenzione delle categorie professionali dell’indotto edilizio, le classi politiche ed amministrative della P.A. allo studio ed alla predisposizione di un sistema procedurale di carattere finanziario e tecnico, rivolto alla salvaguardia delle risorse storiche ambientali italiane da eventi calamitosi a seguito di sisma.  La prevenzione, destinata alla tutela dai danni derivanti da eventi sismici, potrebbe configurarsi anche come ricaduta economica sullo sviluppo del comparto delle costruzioni, attraverso gli interventi di adeguamento strutturale ed edilizio. Con tale criterio si potrebbe arrivare ad invertire la prassi consolidata della ricostruzione dopo che un terremoto ha causato perdita di vite umane e procurato gravissimi danni, che in taluni casi si configurano con trasformazioni irreversibili sul nostro paese.

Il documento presentato al convegno è composto inoltre di uno Schema di Piano Organizzativo e di uno Schema di Piano Economico.

Il Gruppo professionale di tecnici associati è successivamente confluito nell’ANIASPER – Associazione Nazionale tra Ingegneri e Architetti specialisti in Restauro”, al fine di rendere operativo fin da subito ed in ambito sia regionale che nazionale un servizio ad alta specializzazione rivolto a Privati, Pubbliche Amministrazioni e Servizi finanziari avente come obiettivo i seguenti servizi: Servizi ad alta specializzazione potranno servire:

• Assistenza finanziaria al rilascio di capitali a tasso agevolato, necessari al miglioramento funzionale delle proprietà, che necessitano interventi di consolidamento strutturale e della morfologia architettonica;
• Consulenza tecnico legale alla determinazione dei programmi finanziari richiesti dalle committenze;
• Assistenza alle procedure amministrative e fiscali per  il raggiungimento del programma di intervento tecnico e tecnologico richiesto dal Committente;
• Consulenza nella gestione dell’appalto e per i servizi di engineering quali direzione lavori, sicurezza cantieri, rilascio di certificazioni antincendio, collaudi.

Il gruppo professionale di lavoro che sulla base delle specifiche esperienze ha elaborato il piano è composto dai seguenti professionisti: Arch. Maria Giuseppina Gimma, Arch. Fiorenza Gorio, Arch. Margherita Eichberg, Arch. Filippo Marchetti, Ing. Luciano Marchetti, Prof. Arch. Giorgio Pala, Arch. Umberto Stegher, Arch. Arnaldo Veggi, Avv. Caterina Grillone.

SCHEMA DI PIANO ORGANIZZATIVO

Il piano è strutturato con una serie di Unità Tecniche Centrali e Periferiche, per la gestione del piano, riconducibili in un Organo Centrale di Gestione tecnico finanziaria del piano strutturato come Ente di diritto pubblico, che coordina un certo numero di Unità Tecnica Finanziarie Regionali, con diramazioni Comunali e presso gli Ordini ed i Collegi Professionali.

DENOMINAZIONE DELLA STRUTTURA               ATTIVITA’ DELLA STRUTTURA

SCHEMA DI PIANO ECONOMICO

Il piano è strutturato attraverso la creazione di un Fondo Nazionale di Sostegno Economico di carattere pubblico, secondo specifiche percentuali delle risorse immesse, di un secondo fondo di carattere privato, a completamento dell’importo complessivo, rifinanziabili in relazione ai flussi di cassa, e l’istituzione di un protocollo d’intesa per l’erogazione dei finanziamenti sulla base dell’Indicatore della Situazione Economica Equivalente, ISEE, per accedere a servizi a condizione agevolata. Il piano dovrà poi essere inserito nella legge di Bilancio per le eventuali agevolazioni fiscali presso l’Agenzia delle Entrate.

  DENOMINAZIONE DEL FONDO              EROGAZIONE DEL FONDO